Tema 10: Las políticas agraria y de desarrollo rural🔗

1. La PAC: objetivos y principios fundamentales🔗

La Política Agraria Común (PAC) es una de las actuaciones más significativas de la Unión Europea.

Orígenes histórico-sociales: tras la Segunda Guerra Mundial en Europa había desabastecimiento de alimentos y racionamiento que no eran compatibles con el libre mercado. Por eso se creó la PAC, única para todos los países de la CEE.

Objetivos básicos de la PAC (Tratado De Roma)

Aumentar la productividad de la agricultura
Asegurar un nivel de vida equitativo a la población agrícola
Estabilizar los mercados
Garantizar la seguridad de los aprovisionamientos
Asegurar precios razonables a los consumidores

La Conferencia de Stressa (Italia, 1958) estableció las líneas básicas de lo que llegaría a ser un sistema normativo muy complejo:

Acordó que la agricultura europea respetaría como unidad básica la explotación familiar.
Determinó que el núcleo de la PAC se configuraría en torno a una regulación institucional de precios y mercados.

El Pacto Verde Europeo de 2019 y las estrategias "de la granja a la mesa" y "sobre la biodiversidad de aquí a 2030", publicados por la Comisión en 2020, confirman el creciente carácter transversal de las cuestiones agrícolas y alimentarias.

Las organizaciones profesionales de la Unión Europea, a través del Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas (COPA) y de la Confederación General de Cooperativas Agrarias (COGECA), participan de manera indirecta en el proceso europeo de toma de decisiones. Muy recientemente, el ámbito de la consulta se ha ampliado con la creación de grupos de diálogo civil con el fin de ayudar a la Comisión a aplicar la PAC (proceso conocido como "diálogo estructurado"). Desde su creación en enero de 1962 la gestión financiera de la PAC se articuló a través del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA)

Los países sujetos a la ampliación de la UE contarían con el instrumento financiero SAPARD (un fondo de asistencia para ayudas suplementarias a la agricultura y el desarrollo rural).

En 2005, el Consejo de la UE aprobó dos fondos agrícolas europeos que sustituirían al FEOGA a partir del periodo 2007-2013:

El Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), para financiar las medidas del primer pilar de la PAC
El Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), destinado a financiar los programas de desarrollo rural

El SAPARD fue sustituido por el Instrumento de Ayuda de Preadhesión (IAP), que pasó a ser el instrumento único de ayuda a partir de 2007.

Pilares actuales de la PAC

Política de regulación de precios y mercados (organización común de los mercados (OCM¹) + Pagos Directos a las Explotaciones). Para alcanzar los objetivos previstos tanto en el Tratado de Roma el TFUE creó la Organización Común de los Mercados (OCM), un marco que contiene las medidas de mercado previstas en el primer pilar de la PAC.

Desde 2013, la OCM tiene una partida interna (que abarca la intervención en el mercado y las normas sobre comercialización y organizaciones de productores) y una partida exterior que cubre el comercio con terceros países (certificados de importación y exportación, derechos de importación, gestión de contingentes arancelarios, restituciones a la exportación, etc.).
Política de estructuras agrarias (política de desarrollo rural). La política de la Unión en favor del desarrollo rural se introdujo como segundo pilar de la PAC en el marco de la reforma de la Agenda 2000. A diferencia del primer pilar, financiado en su totalidad por la Unión, los programas del segundo pilar están cofinanciados por los fondos de la Unión y fondos regionales o nacionales.

2. Evolución de la PAC🔗

2.1. Etapas🔗

Etapa constitutiva (1957-1962): se concretaron los principios directores de la PAC y se estudiaron varios proyectos de Reglamento.
Etapa de desarrollo (1962-1969): se crearon el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA) y las primeras Organizaciones Comunes de Mercado (OCM).
Etapa de consolidación crítica (1969-1984): se escinde entre el éxito de sus objetivos y la perversión de estos últimos. El resultado fue una política rígida, basada en subvenciones a la producción.
Etapa de reformas (1984-). A lo largo de su existencia, la PAC ha sido objeto de numerosas reformas, motivadas tanto por factores de naturaleza interna (costes presupuestarios, excedentes, sucesivas ampliaciones, etc.), como por causas externas (adecuación al marco de relaciones comerciales internacionales).

2.2. Reformas🔗

Todas las reformas han sido ejecutadas en la etapa 4. Etapa de reformas (1984-).

2.2.1. 1984🔗

Se inicia con la aplicación de disposiciones de disciplina presupuestaria y con las primeras medidas de orden estructural: el establecimiento de cuotas de producción en diversos sectores y un programa de retirada de tierras.

2.2.2. 1988🔗

Durante sus primeros 25 años de vida la PAC fue una política de precios que marginó el necesario cambio estructural del sector y estimuló espectacularmente la producción, buscando la independencia alimentaria de la UE y generando cuantiosos excedentes que conllevaron un elevado coste financiero e introdujeron serias distorsiones en los mercados internacionales.

Se caracterizó por otorgar una protección muy desigual a:

Los sectores, favoreciendo especialmente a las producciones continentales.
Los Estados miembros, beneficiando principalmente a los países del norte de la Comunidad.
Las explotaciones, apoyando sobre todo a las grandes.

En los 90, los excedentes amenazaban con colapsar el funcionamiento de determinadas OCM. Gestionar estos excedentes suponía un elevado coste financiero. Además, la regulación agraria había conseguido generar un profundo clima de insatisfacción:

Los agricultores se quejaban de que sus rentas eran más bajas que las del resto de los trabajadores, del reparto de recursos y de la escasa capacidad de la PAC para discriminar entre pequeños y grandes productores; agricultores a tiempo parcial y profesionales.
La opinión pública europea se quejaba de la falta de transparencia de las ayudas públicas otorgadas al sector agrario y de la orientación excesivamente productivista de la PAC que causaba daños medioambientales e inseguridad alimentaria (vacas locas, pollos con dioxinas, etc.).
Los países terceros se quejaban del alto grado de protección de la agricultura europea y de las exportaciones subvencionadas.

2.2.3. 1992 (Reforma MacSharry: la gran inflexión)🔗

Incluyó severas reducciones de los precios agrarios garantizados, pero fue una reforma parcial. La PAC pasó del sostenimiento del mercado al apoyo a los productores.

2.2.4. 1999 (Agenda 2000: una nueva etapa que completa la reforma de 1992)🔗

Puso especial énfasis en:

Mejorar la competitividad del sector agrario mediante una nueva reducción de los precios institucionales
Producir alimentos de calidad más adaptados a las demandas del consumidor
Asegurar un nivel de vida adecuado y unos ingresos estables a la comunidad agrícola
Fomentar prácticas respetuosas con el medio ambiente que contribuyan a preservar el patrimonio natural
Diversificar las actividades en el medio rural
Simplificar la PAC

2.2.5. 2003-2004 (Hacia una agricultura sostenible basada en las ayudas disociadas)🔗

Se aprobó una reforma en profundidad de la PAC al introducir los pagos directos disociados en la mayor parte de los sectores del primer pilar de la PAC. Representó los cambios más radicales de la PAC desde su fundación y constituyó la primera etapa del proceso de adaptación de la PAC al siglo XXI.

Elementos clave:

Una ayuda única por explotación independiente de la producción.
La vinculación de las ayudas al cumplimiento de las normas en materia de medio ambiente, salubridad de los alimentos, sanidad animal y vegetal y bienestar de los animales, así como a la condición de mantener las tierras agrarias en buenas condiciones agronómicas y ambientales (condicionalidad).
Una política de desarrollo rural reforzada.
Una reducción de las ayudas directas a las explotaciones de mayor tamaño (modulación).

2.2.6. 2008 (Chequeo de la PAC: la consolidación del marco de la reforma de 2003)🔗

Objetivo: permitir a los agricultores satisfacer la creciente demanda y responder rápidamente a las señales del mercado.

Medidas propuestas:

Supresión de la retirada de tierras
Supresión gradual de las cuotas de producción lechera
Abandono progresivo de los pagos históricos
...

2.2.7. 2013 (un enfoque más global e integrado)🔗

3 tipos de desafíos:

Económicos: seguridad alimentaria y mundialización; tendencia a la baja de la tasa de crecimiento de la productividad; volatilidad de los precios; presiones sobre los costes de producción; y debilitamiento de la posición de los agricultores en la cadena alimentaria.
Medioambientales: utilización eficaz de los recursos; calidad del sol y del agua; y amenazas sobre la población y la biodiversidad.
Territoriales: regiones rurales enfrentadas a cambios demográficos, económicos y sociales (incluyendo en ellos la despoblación y la deslocalización de empresas).

Se fijaron 3 objetivos a largo plazo: económicos, financieros y territoriales.

Principios básicos:

Trazabilidad: capacidad para seguir el recorrido de productos destinados al consumo alimentario a través de todas las etapas, desde su producción hasta el consumo final, pasando por el almacenamiento, transporte y distribución comercial.
Principio de precaución: se pueden adoptar medidas provisionales para controlar el riesgo de daño para la salud, aun cuando no exista todavía evidencia científica concluyente al respecto.

Para lograr los 3 objetivos propuestos, la reforma puso el acento en los siguientes aspectos:

Mantuvo los 2 pilares de la PAC. El primero, más ecológico, se distribuiría más equitativamente. El segundo se orientaría más a la competitividad y la innovación, el cambio climático y el medio ambiente.
Las ayudas directas se orientarían a fomentar la producción sostenible a través del cumplimiento de ciertos requisitos obligatorios relacionados con el cambio climático, el medio ambiente, etc. (Condicionabilidad)

Los Estados miembros deberían contar con 3 tipos de regímenes obligatorios:

El régimen de pago básico: las explotaciones agrícolas que reciben más de 150.000 € se reducirán en al menos un 5% (degresividad)
El pago verde o ecológico: el 30% de la dotación nacional disponible estará vinculado a la observancia de determinadas prácticas agrícolas sostenibles que optimicen la utilización de los recursos naturales
El régimen específico para los jóvenes agricultores: de menos de 40 años, que estén instalándose por primera vez o que lo hayan hecho en los últimos años;

Opcionalmente se pueden aplicar otros regímenes:

Pagos directos acoplados
Régimen de ayudas a zonas con desventajas naturales
Régimen de pago redistributivo
Régimen específico y simplificado para las pequeñas explotaciones

En lo que respecta a las medidas de regulación de los mercados se crearían redes de seguridad más eficaces y dinámicas para hacer frente a las situaciones de crisis y se fomenta la creación de seguros y mutualidades.

En relación al segundo pilar de la PAC, las políticas de desarrollo rural se integrarían en un Marco Estratégico Común con otros fondos de la UE para aumentar su eficacia.

Esta reforma de 2013 entró en vigor en 2015.

2.3. Balance de la PAC reformada hasta 2020🔗

Aunque cada reforma de la PAC ha tenido sus especificidades, en todas ellas ha habido un denominador común: controlar la producción, ofrecer un nivel de vida razonable a los agricultores y alimentos de calidad a precios justos a los consumidores.

Los principios rectores de la contribución de la PAC a la Estrategia de Lisboa han sido el fundamento de las últimas reformas de la PAC: alto rendimiento económico; utilización sostenible de los recursos naturales; y niveles de residuos adecuados
Durante los últimos años, la PAC ha experimentado cambios profundos, en respuesta a las presiones de la sociedad europea y a la evolución de la economía.
En la actualidad, las ayudas a los productores están, en gran medida, disociadas de las decisiones en materia de producción, lo que permite a los agricultores de la UE adoptar sus decisiones en función de las señales emitidas por el mercado, adaptarse a los cambios de su entorno económico sobre la base del potencial de su explotación y de sus propias preferencias y contribuir a mejorar la competitividad del sector agrícola.
La PAC contribuye cada vez más a prevenir los riesgos de degradación del medio ambiente y a facilitar los bienes públicos demandados por la sociedad

2.4. La PAC después de 2020 (más justa, ecológica, flexible, transparente y más volcada en los resultados)🔗

La PAC en el periodo 2021-2027 se divide en dos periodos diferenciados:

2021-2022: periodo transitorio, con prórroga de la mayoría de las disposiciones del periodo anterior y preparación de la nueva fase.
2023-2027: aplicación de la PAC reformada y sus nuevas normas

La nueva PAC de 2023-2027 será más justa, ecológica, flexible y transparente, que hará especial hincapié en los resultados. Se articulará en torno a una nueva forma de gestión y a 9 objetivos específicos, que reflejan sus pilares económico, medioambiental y social

Presupuesto total PAC 2021-2027: 336.444 MFP + 7.500 NGEU = 343.944 millones de €.

2.5. Ámbitos clave de la reforma 2023-2027🔗

Una PAC más justa: concede una mayor prioridad a la equidad para los agricultores y los trabajadores
- Por primera vez, la PAC incluirá la condicionalidad social. El nuevo mecanismo abarcará Directivas sobre:
  - Condiciones de empleo transparentes y previsibles
  - Seguridad y salud en las explotaciones
- La redistribución de la ayuda a la renta será obligatoria. Los Estados miembros redistribuirán al menos el 10 % de los pagos directos para apoyar a las pequeñas y medianas explotaciones.
- Los jóvenes agricultores (de hasta 40 años) recibirán un apoyo reforzado. Los Estados miembros deberán reservarles al menos el 3% de sus presupuestos de pagos directos de la PAC.
- Convergencia interna de los pagos
- Convergencia externa
- Agricultores activos
  - Nivel mínimo de actividad agraria
  - Lista de actividades económicas no subvencionables
  - Agricultores pluriactivos y a tiempo parcial
  - Reducción de la carga administrativa
- Mejora del equilibrio de género
Una PAC más ecológica: la nueva PAC apoyará la transición hacia una agricultura más sostenible con objetivos más ambiciosos en materia de clima, medio ambiente y bienestar animal. Permitirá su aplicación a través de los Planes Estratégicos nacionales en consonancia con el Pacto Verde y sus estrategias "De la Granja a la Mesa" y "Biodiversidad".
- Coherencia con el Pacto Verde Europeo
- Condicionalidad: todos los beneficiarios de la PAC seguirán teniendo sus pagos vinculados a un conjunto de normas obligatorias, que incluyen requisitos legales de gestión (RLG) y buenas condiciones agrarias y medioambientales (BCAM).
  
  En la PAC actual, los agricultores reciben pagos directos ecológicos por llevar a cabo tres prácticas: diversificación de cultivos, mantenimiento de pastos permanentes y dedicación de tierras a áreas de interés ecológico. En la nueva PAC, los aspectos más eficaces de estas prácticas se incorporarán a las nuevas normas de condicionalidad. Ejemplos:
  - BCAM sobre protección y calidad del suelo
  - BCAM sobre biodiversidad y paisaje
    - Los Estados miembros estarán obligados a proponer regímenes ecológicos. Este nuevo instrumento voluntario recompensará a los agricultores por aplicar prácticas respetuosas con el clima y el medio ambiente.
    - Desarrollo rural (segundo pilar de la PAC)
  - Apoyo al medio ambiente, el clima y el bienestar de los animales
  - Zonas con limitaciones naturales (ANC)
    - Mayores ambiciones ecológicas en algunas intervenciones sectoriales específicas
Una PAC más flexible. La nueva PAC introduce una nueva forma de trabajar, en la que cada Estado miembro elaborará un Plan Estratégico nacional de la PAC en el que se describa el modo en que se alcanzarán los objetivos de la PAC y los objetivos enunciados en el Pacto Verde y en las estrategias "De la Granja a la Mesa" y "Biodiversidad". Además, la nueva PAC se centrará en la eficacia gracias a:
- Normas más sencillas a escala de la UE.
- Un informe de eficacia anual que los Estados miembros deberán presentar a la Comisión a partir de 2024, que irá acompañado de una reunión de revisión anual.
- La Comisión revisará los resultados de los planes estratégicos de la PAC en 2025 y 2027.
- Un conjunto de indicadores comunes para realizar el seguimiento de la aplicación de la PAC y evaluar la eficacia de sus planes estratégicos.
Fortalecimiento de la posición de los agricultores en un sector agroalimentario competitivo.
- Mantiene en conjunto una orientación de mercado en la que las explotaciones agrícolas de la UE operan en función de las señales del mercado, aprovechando al mismo tiempo las oportunidades comerciales fuera de la UE.
- Amplía las posibilidades de que los agricultores unan sus fuerzas mediante determinadas excepciones a la legislación sobre competencia.
- Se introducirá una nueva reserva financiera para financiar medidas de mercado en tiempos de crisis.
- Gestión de la oferta de los regímenes DOP e IGP.
- Nuevas normas para las indicaciones geográficas.
  - Reglamento sobre el suministro de DOP e IGP
  - Especificaciones del producto
  - Otras salvaguardias para los productos DOP e IGP
  - Vinos aromatizados IG
  - Aplicación de nuevas normas para el sector vitivinícola
  - Coherencia entre sectores

3. La política de desarrollo rural🔗

La política de la Unión en favor del desarrollo rural se introdujo como segundo pilar de la PAC en el marco de la reforma de la Agenda 2000.

En 2006 el Consejo aprobó las 6 Directrices Estratégicas Comunitarias de desarrollo rural 2007-2013.

Los Estados miembros, basándose en estas Directrices, prepararon sus Planes Nacionales de Desarrollo Rural, centrados en 3 ámbitos:

La economía agroalimentaria
El medio ambiente y la economía
La población rural en sentido amplio

Los Programas de Desarrollo Rural (PDR) (financiados a través del FEADER) se articularon en torno a los 4 ejes siguientes:

Aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal, a través de la ayuda a la reestructuración
Mejora del medio ambiente y del entorno rural, a través de la ayuda a la gestión territorial
Mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y fomento de la diversificación de las actividades económicas
El enfoque Leader. Su objetivo principal era proporcionar a las comunidades locales la posibilidad de elegir y financiar proyectos adaptados al entorno local y que pudiesen producir beneficios a largo plazo.

Objetivos estratégicos a largo plazo

Mejorar la competitividad de la agricultura y la silvicultura
Garantizar la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima
Lograr un desarrollo territorial equilibrado de las economías y comunidades rurales incluyendo la creación y conservación del empleo

Características destacables de los PDR 2014-2020:

Gasto en clima y medio ambiente: en cada PDR, al menos el 30 % de la financiación debe destinarse a medidas relacionadas con el medio ambiente y el cambio climático.
Apoyo a las acciones locales: al menos el 5 % de la financiación de los PDR debe destinarse a medidas basadas en el enfoque LEADER / Desarrollo Local Participativo. LEADER es un enfoque "de abajo a arriba" que reúne a agricultores, empresas rurales, organizaciones locales, administraciones públicas y personas de distintos sectores para formar los llamados "grupos de acción local", que elaboran sus propias estrategias de desarrollo local y gestionan sus propios presupuestos.
Promoción de los pueblos inteligentes: los Programas de Desarrollo Rural pueden apoyar también la iniciativa de los pueblos inteligentes.
Instrumentos financieros: el FEADER funciona como fuente de préstamos, microcréditos, garantías y acciones para beneficiarios de los sectores de la agricultura de las zonas rurales que emprendan proyectos financieramente viables en apoyo de su prioridades.

La política de desarrollo rural ha venido funcionando en estrecha coordinación con otras políticas a través del Marco Estratégico Común a nivel de la UE y a través de los Acuerdos de Asociación a nivel nacional.

Las normas aplicables al gasto en desarrollo rural durante el período 2021-2022 prorrogan las normas vigentes (inicialmente en vigor para el período 2014-2020) y añade algunos elementos para garantizar una transición fluida a la futura legislación de la PAC:

Al menos el 37 % de los recursos adicionales del Instrumento de Recuperación Next Generation EU (EURI) deben destinarse a medidas que beneficien al medio ambiente y al clima, así como al bienestar de los animales y a LEADER
Al menos el 55 % de los recursos EURI debe destinarse a medidas que promuevan el desarrollo económico y social en las zonas rurales

En 2021 la Comisión Europea presentó su visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE. En ella señala los retos a los que se enfrentan. También propuso un Pacto Rural y un Plan de Acción Rural con el objetivo de hacer que las zonas rurales sean más fuertes, resilientes y prósperas, y estén conectadas.

La visión y el Plan de Acción Rural definen cuatro ámbitos de acción, apoyados por iniciativas emblemáticas, a fin de facilitar que las zonas rurales sean o estén: más fuertes, resilientes, prósperas y conectadas.

Marco que contiene las medidas de mercado previstas en el primer pilar de la PAC. ↩

Last update: January 25, 2022
Created: December 4, 2021